我国个人养老金制度自2018年试点以来，逐步在全国推广，并在制度建设、市场参与和产品种类等方面取得了一定进展，但在激发长期储蓄意愿、提升资金使用效率方面仍面临严峻挑战。
个人养老金制度存在的问题
到2025年底，我国个人养老金制度已从试点阶段过渡到全国实施，开立账户人数超过1.5亿人，累计缴费金额超过1000亿元，初步形成了多层次的养老保障体系。
从账户运行看，个人养老金制度呈现出高速开户与低度活跃并存的特征。商业银行作为开户主渠道，推动账户数量在试点启动两年间从1954万快速增长至约7279万，试点启动第一年增幅超150%。然而，根据《2025中国养老金金融白皮书》，个人养老金账户缴存率严重不足，实际缴费账户仅占开户数的22%，超过四分之三的账户处于“空转”状态，“开户热、缴存冷”的阶段性问题仍然存在。缴费参与者的投入也相对保守，实际平均缴存金额仅占每年1.2万元缴费上限的2.5%。且已缴存资金中仅约61%转化为实际投资，剩余资金仍以现金形式存留在账户。
我国个人养老金制度在运行中存在理想目标与实际效果之间的系统性偏差，主要体现于四个方面的治理困境。
首先，激励方式的适配性不足，这是制约个人养老金制度覆盖面扩大的核心瓶颈。当前税收优惠模式缺乏分层设计，对未达纳税标准的低收入群体而言，税前扣除的优惠政策作用有限，难以形成有效参与激励；中高收入群体则受缴费上限限制，养老资金积累的空间被压缩，难以匹配其更高的养老保障需求。同时，对年轻群体的引导缺乏针对性，未结合其缴费起点低、资金沉淀周期长的特征设计差异化激励机制，导致年轻人参与意愿偏低，长期积累效应难以有效发挥。
其次，产品结构与养老核心需求存在明显脱节，难以满足多元化养老储蓄需求。现阶段个人养老金产品仍以储蓄、保险类低风险产品为主，此类产品虽契合低风险偏好群体需求，但收益水平偏低，与养老资金长期保值增值的核心诉求不匹配。而适合长期投资的权益类、组合型产品供给不足，选择空间有限，既无法满足不同年龄阶段参保人的风险偏好差异，也难以适配参保人随生命周期调整投资策略的实际需求，产品供给的单一性制约了制度吸引力。
再次，服务责任与风险保护体系尚未完善，参保人权益保障存在短板。部分金融机构在产品推广中重销售、轻服务，对产品的养老属性、锁定期限、风险特征等关键信息披露不充分，风险提示流于形式，参保人易因信息不对称作出非理性选择。同时，针对金融机构的长期服务责任约束不足，缺乏对参保人全生命周期的服务指导与保障机制，后续的投资咨询、组合调整等配套服务缺位，参保人在养老资金管理中面临较多不确定性。
最后，多层次养老制度间的协同联动不畅，制度壁垒降低了整体运行效率。个人养老金与基本养老保险、企业年金之间尚未建立有效的衔接机制，账户转换、资产转移缺乏畅通通道，参保人因就业变动、身份转换易出现养老资金积累中断的情况。三者在缴费规则、税收政策、领取条件等方面的协调衔接不足，功能互补的设计初衷未能充分落地，不仅影响了公众对制度的认同与参与，也导致多层次养老保障体系效能难以有效释放，制约了个人养老金补充保障作用的发挥。
其他国家的经验借鉴
我国个人养老金制度在不断发展中，面临着激励机制、产品供给和资金使用效率等方面的挑战。适当借鉴日本、美国等域外国家的经验，有望为我国个人养老金制度的优化提供启示。
日本养老金制度建立了较为成熟的三支柱体系，其中个人养老金（iDeCo）尤其值得关注。iDeCo是一种由个人自主管理的养老金制度，允许加入者根据个人情况选择投资产品，具备高度的灵活性和自主性。其投资产品不仅包括金钱信托、贷款信托、国债、地方债等低风险产品，也包括银行存款、证券投资等风险较高的品类，加入者可根据市场变化随时调整投资组合。
在税收激励方面，iDeCo允许缴费税前扣除且投资收益免税，有效促进了长期积累。我国可借鉴其思路，探索针对不同收入群体的差异化税收安排，例如对低收入者辅以财政补贴，对灵活就业人员提供“缴费环节纳税、领取环节免税”的可选模式，以增强制度吸引力。
在制度衔接方面，iDeCo允许资金在不同养老计划间转移，保障了账户的持续积累。我国应重点推动企业年金与个人养老金之间的资产转移通道建设，提升养老储蓄的便携性和连续性。对于中小企业，日本通过iDeCo+计划以税收优惠鼓励企业为员工缴费。我国可考虑引入类似政策，通过税收激励引导更多中小企业参与，并研究建立自动加入机制，以扩大制度覆盖面。
此外，日本通过国民年金基金联合会定期评估和修订相关规定，确保养老金制度的合法性与适应性，此举对我国个人养老金监管机制的构建也具有一定借鉴意义。
美国个人养老金制度以制度分层清晰、税收激励明确和市场化运作程度高为主要特征，形成了由个人自愿参与与雇主支持相结合的多支柱体系。其中，传统个人退休账户（IRA）实行缴费阶段税前扣除、领取阶段缴税的递延纳税模式，有助于降低在职期税负并促进长期储蓄积累。罗斯个人退休账户则采取缴费阶段纳税、退休后合规领取免税的制度安排，为参保者提供了稳定、可预期的养老资金来源，增强了个人参与意愿。
雇主支持型个人退休账户以401k计划为代表，其制度优势在于通过雇主配比缴费机制，将个人养老储蓄与劳动关系相结合，有效提高制度覆盖率和缴费水平。同时，自动加入机制、默认缴费比例以及多样化投资选项的制度设计，在一定程度上克服了居民短期决策偏好问题，推动个人形成长期、持续的养老储蓄行为。
在此意义上，美国个人养老金制度的核心优势主要体现在以下方面：一是以税收激励为导向的制度安排贯穿缴费、投资和领取全过程，显著提升制度吸引力；二是充分发挥雇主在组织动员和成本分担中的重要作用；三是依托成熟的资本市场，通过专业化投资管理实现养老金的长期保值增值。
完善我国个人养老金制度的建议
针对上述问题，应从系统性治理角度出发，推动我国个人养老金制度实现从规模扩张向效能提升的战略转型，重点构建五大支撑体系。
第一，优化税收激励结构，增强制度普惠性与吸引力。借鉴美国传统IRA的递延纳税模式与罗斯IRA的税后缴费、领取免税模式，我国可建立传统型与罗斯型并行的双轨制税收选项，以满足不同收入群体与职业生涯阶段的差异化需求。此外，参考日本iDeCo的税前扣除机制，可研究进一步提高缴费的税前扣除比例或额度，尤其可对中低收入者实施“财政补贴+税收优惠”的混合激励，提升制度整体覆盖面与公平性。
第二，强化雇主参与机制，扩大第二、三支柱联动。可以适当借鉴美国“自动加入”“合格默认投资”以及雇主缴费匹配机制，积极推动企业特别是中小企业，为职工参加个人养老金提供配套支持。可借鉴日本iDeCo+的做法，对为员工缴费提供匹配的企业给予额外税收激励，并将个人养老金作为企业福利体系的重要组成部分。同时，急须打通企业年金与个人养老金之间的资产转移通道，允许职工在离职、退休时将企业年金个人账户资产转入个人养老金账户，实现养老储蓄的“可携带、可持续”积累。
第三，完善默认投资机制，发展全生命周期产品体系。为应对个人投资能力不足等问题，应强制推行“合格默认投资选项”制度，默认选项可采用目标日期基金等生命周期型产品，实现资产配置随年龄自动调整。同时，可在一定程度上参考日本iDeCo市场丰富的产品供给，鼓励金融机构在监管框架下创新开发养老主题基金、ESG产品、终身年金等多元化产品，并建立统一、简明、透明的信息披露标准，帮助参与者进行理性决策。
第四，构建常态化评估与监管协调机制，保障制度稳健运行。建立个人养老金制度的常态化政策评估与动态优化机制，定期对关键参数与运行效能进行检视。在监管层面，强化金融、财税、人社等部门的协同，构建覆盖销售适当性、投资运作、信息披露、风险管理的全链条行为监管体系，并设立独立的纠纷调解机制，切实保护参与者权益。
第五，加强投资者教育与长期观念培育。将长期投资、复利效应等基础概念纳入国民教育与公众宣传体系，引导社会公众逐步形成长期积累、自主规划的养老理念。金融机构应切实履行投资者教育责任，积极利用智能投顾等工具为不同群体提供个性化的养老规划服务。通过多方合力，推动公众从短期储蓄向长期投资、从依赖政府向自主负责的观念转变，为个人养老金制度的健康发展奠定坚实的社会认知基础。
（作者系法学博士、宁波大学法学院讲师、东海研究院研究员）
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马禄伟
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